Inbegärt utlåtande om förlaget till ny nationell avfallsstrategi till år 2016 samt förslag gällande förnyelse av avfallslagstiftning

Natur och Miljö har bekantat sig med dokumenten (Ympäristöministeriön raportteja 3/2007, Suomen ympäristökeskuksen raportteja 19/2006) och vill som sin åsikt framföra följande:

A. Förslaget till nationell avfallsplan (Ympäristöministeriön raportteja 3/2007)

A.I Allmänt

Natur och Miljö anser, att den tvådelade strukturen (plan + bakgrundsrapport) är problematisk. Bakgrundsrapporten, som dock inte har godkänds av arbetsgruppen, innehåller väsentlig information, utan vilken själva planen är svår att greppa. Natur och Miljö ifrågasätter om själva förslaget till avfallsplan (utan bakgrundsrapport) verkligen uppfyller direktivets kriterier gällande presentation av nuläge i fråga om avfall och avfallshantering.

Arbetsgruppen har på ett åskådligt sätt presenterat avfallspolitikens förhållande till andra sektorer inom miljöpolitiken. De åtta teman som arbetsgruppen har valt att fokusera på är relevanta, liksom även uppdelningen i fem olika samhällssektorer som producerar avfall. Nackdelen med valet av ett övergripande samhälleligt perspektiv är att analysen av olika avfallsfraktioner/ material, som avfallsplanen skall omfatta, blir bristfällig. Ett materialcentrerat perspektiv vore relevant för en plan med betoning på förebyggande och återvinning av avfall. Den valda linjen förstärker intrycket, att planen i huvudsak handlar om att öka förbränning av avfall.

Även om arbetsgruppens betänkande på ett allmänt plan betonar betydelsen av styrmedel som påverkar produktion och konsumtion långt innan produkter blir klassade som avfall, ligger tyngdpunkten i betänkande ändå vid avfallshanteringens problematik. Detta vore acceptabelt, såvida KULTU- och KELO-arbetsgrupperna hade presenterat konkreta förslag gällande förebyggande åtgärder. Eftersom dessa program dock misslyckades totalt ökade förväntningarna på att VALTSU-arbetsgruppen skulle utarbeta konkreta styrmedel i syfte att konkretisera bl.a. dematerialiseringsmålsättningar i stil med Factor 10. Ur detta perspektiv är förslaget till nationell avfallsplan ett stort misslyckande.

Natur och Miljö anser, att arbetsgruppen lyckats identifiera viktiga målsättningsteman. En grundläggande svaghet är dock, att målen är rent kvalitativa. Natur och Miljö efterlyser betydligt fler bindande kvantitativa mål. VALTSU-arbetsgruppen har nöjt sig med att peka ut önskvärda utvecklingsriktningar, men ser ut att ha grovt underskattat behovet av kraftfull samhällelig styrning. Enligt Natur och Miljös uppfattning finns det ingen orsak att tro, att aktörerna självmant och helt frivilligt skulle agera i enlighet med centrala miljöpolitiska mål som exempelvis minskad naturresursanvändning.

Arbetsgruppens åtgärdsförslag har enligt Natur och Miljös bedömning föga trovärdighet eller faktisk styrande effekt, eftersom såväl tidtabeller som budgeter/ finansieringsbehov saknas. Positivt är dock att ansvarsinstanser har identifierats.

A II. Detaljerade kommentarer

Visionen för år 2016

Natur och Miljö ifrågasätter den praktiska nyttan med att måla upp en rent kvalitativ idealbild av framtiden. Det finns en risk, att en dylik inledning skapar en känsla att allting redan nu är i sin ordning. Natur och Miljö anser, att visionen borde kompletteras med en problemorienterad presentation av de viktigaste utmaningarna utgående från bland annat utvärderingen av den föregående nationella avfallsplanen.

Avsnitt 1: Materialeffektivitet i produktion och konsumtion

Natur och Miljö anser att detta avsnitt, inte ens i kombination med de synnerligen urvattnade KULTU- och KELO-programmen, kan betecknas som en nationell plan för förebyggande av avfall. Förlagen i detta avsnitt utgör en bra utgångspunkt för beredningen av en dylik plan, som emellertid enigt Natur och Miljös uppfattning bör vara betydligt mer omfattande och ambitiös.

Arbetsgruppen konstaterar i sitt betänkande (s 20) att styrning av materialeffektivitet snarare borde höra till politiksektorn ”hållbar produktion och konsumtion” än till politiksektorn ”avfallspolitik”. Ett av problemen med detta resonemang är att KULTU-arbetsgruppens försök att konkretisera styrmedel för att främja materialeffektivitet misslyckades fatalt. Därmed återstår på kort sikt endast åtgärder, som kan vidtas med stöd av avfallslagen.

På s 22 spekulerar arbetsgruppen kring huruvida industrins frivilliga åtgärder är ett effektivare styrmedel än myndigheters normer och motsvarande bestämmelser. Natur och Miljö ser det som helt oacceptabelt att arbetsgruppen tar ställning för det förra alternativet utan några som helst motiveringar i form av exempelvis hänvisningar till miljöpolitisk forskning.

1.1.1.

Natur och Miljö bedömer, att utarbetande av nya ekoeffektivitetskriterier för produktgrupper med hjälp av en dialogprocess med alla relevanta intressenter är en synnerligen stor utmaning. Det är viktigt, att en dylik process planeras utgående från konkreta användningsbehov och att exempelvis överlappning med utarbetande av kriterier för miljömärkning kan undvikas.

1.1.4.

Natur och Miljö vill kraftigt betona vikten av att Servicecentret för materialeffektivitet ges ett tydligt uppdrag och tillräcklig finansiering att erbjuda tillräckliga tjänster även på svenska.

1.2.2.

Natur och Miljö anser, att idén om frivilliga sektorvisa avtal för materialeffektivitet är bristfälligt motiverad och beskriven. Natur och Miljö efterlyser bland annat förtydligande av vilken roll miljöministeriet skulle ha i denna process. Natur och Miljö anser att miljöförvaltningens begränsade resurser inte behöver användas för näringslivets forsknings- och utvecklingsaktiviteter. Vilka är garantierna att frivilliga avtal skulle ge bättre resultat är en situation utan avtal?

Avsnitt 2 Effektivisering av återvinning

2.2.1

Natur och Miljö understöder Michael Lettenmeiers avvikade åsikt, enligt vilken avfallskatten borde utvidgas till även det avfall som styrs till förbränning. Detta skulle på ett effektivt sett öka incentiven att dels förebygga avfall och dels främja återvinning.

Avsnitt 3 Hantering av farliga ämnen

Trots att arbetsgruppen i sitt betänkande på flera ställen tangerar problemet med föroreningar i slam från reningsverk, saknas konkreta förslag gällande hur förorening kunde förebyggas, så att slammets användbarhet som markförbättring skulle förbättras.

Avsnitt 4 Klimatpåverkan från avfallshantering

Arbetsgruppen tar kraftigt ställning för utvidgad avfallsförbränning. Mot bakgrund av att bakgrundsrapporten (avsnitt 4.2.4) bedömer, att alla för närvarande kända planer på olika typer av avfallsförbränningsanläggningar sammantaget är överdimensionerade, är det synnerligen beklagligt, att arbetsgruppen inte har lyckats presentera tillräckligt konkreta och strikta kriterier för när avfallsförbränning är ändamålsenligt.

Arbetsgruppen konstaterar (s 37) att man till energiutnyttjande skall styra sådant bionedbrytbart avfall, som inte till rimliga kostnader och ekoeffektivt kan återanvändas eller förebyggas. Denna linjedragning väcker vissa frågor:
• Vad innebär begreppet till rimliga kostnader i praktiken? Vem definierar detta?
• Hur går det i praktiken att verifiera, att material som till rimliga kostnader och ekoeffektivt kan förebyggas, inte styrs till förbränning?

Förslaget till avfallsplan innehåller inga konkreta siffror gällande hur mycket bionedbrytbart avfall som skulle uppfylla kriterierna för förbränning. Enligt bakgrundsrapportens basscenarium skulle 551 000 ton samhällsavfall brännas år 2016. Natur och Miljö förutsätter att den slutliga nationella avfallsstrategin innehåller en redogörelse för hur man beräknar att 31 % av bioavfallet skulle uppfylla de föreslagna kriterierna för förbränning.

Natur och Miljö anser, att den nationella avfallsplanen även bör dra upp entydiga riktlinjer för under vilka förutsättningar plast och andra icke-nedbrytbara material kunde styras till förbränning. I detta sammanhang vill Natur och Miljö peka på en grundläggande inkonsekvens mellan själva avfallsplanen och bakgrundsrapporten: I planen behandlas endast förbränning av bionedbrytbart avfall, medan bakgrundsrapporten även behandlar förbränning av icke-bionedbrytbart avfall. Enligt bakgrundsrapportens scenarium skulle ca 100 000 ton icke-bionedbrytbart avfall brännas år 2016. Även för denna siffra förutsätter Natur och Miljö tydligare motiveringar i själva avfallsplanen.

4.1

Eftersom arbetsgruppen i sina motiveringar på s 37 endast talar om bionedbrytbara material, bör denna specifikation även skrivas in i rubriken (4.1) samt i åtgärderna (4.1.1, 4.1.2, 4.1.3).

4.2

Natur och Miljö stöder varmt satsningen på ökad biogasproduktion i rötningsanläggningar. Av de avfallsmaterial, som enligt bakgrundsrapporten huvudsakligen kunde brännas (s 101), anser Natur och Miljö, att rötningsalternativen ännu borde utredas grundligare för bl.a. slam från reningsverk

Avsnitt 6: Avfallshanteringens organisering

6.2

Natur och Miljö ser i princip positivt på förslaget att stärka de regionala miljöcentralernas roll i främjande av ökad materialeffektivitet. Arbetsgruppen tar dock inte på något sätt ställning till hur denna verksamhet skall finansieras. Natur och Miljö anser, att den nuvarande modellen, enligt vilken rådgivning finansieras genom avfallsavgifter till avfallsbolagen, är miljöpolitiskt ändamålsenlig.

6.3.1

Natur och Miljö anser, att principen om producentansvar fortsättningsvis bör utvidgas. Den föreslagna utredningen bör utföras i snabb takt.

B. Betänkande om behov och möjligheter att utveckla avfallslagstiftningen

Allmänt

Natur och Miljö anser, att arbetsgruppens betänkande är ett värdefullt inlägg i diskussionen om utveckling av avfallslagstiftning, även om arbetsgruppen valde att inte bereda några konkreta ändringsförslag. Natur och Miljö vill i detta skede endast ge allmänna synpunkter på de olika alternativ, som arbetsgruppen presenterar. Mer detaljerade kommentarer kan ges först när föreslagen föreligger i form av färdig lagtext.

Avsnitt 2 Avfallslagstiftningens tillämpningsområde

I avsnitt 2.3.4 diskuterar arbetsgruppen livscykeltänkandets roll i avfallslagstiftning. Natur och Miljö anser, att livscykeltänkande inte är en tillräckligt entydig princip, för att den skulle kunna infogas i lagtext. Tillämpning av standardiserade livscykelanalyser kunde förbättra avfallshanteringens miljöprestanda. Natur och Miljö håller dock med arbetsgruppen, att många frågor kring metodik, avgränsningar och dylikt ännu är helt öppna.

Avsnitt 3 Avfallslagstiftningens tematik

Natur och Miljö delar arbetsgruppens bedömning, att den nuvarande avfallslagstiftningen teoretiskt sett kan delas upp i två olika element, avfallshantering och miljövård, samt att man kan diskutera om huruvida miljövårdsaspekterna kunde överföras till miljöskyddslagen. Natur och Miljö bedömer dock, att detta skulle kräva en synnerligen omfattande lagreform. Problemen med den nuvarande lagsystematiken är så små, att det inte är motiverat att inleda en dylik process. En ny bedömning bör självklart göras när reformen på EU-nivå är klar.

Avsnitt 4 Förebyggande av avfall

Natur och Miljö anser, att det finns ett stort behov av att även lagstiftningsvägen sätta större fokus på förebyggande av avfall. Avfallslagen är i sin nuvarande form och tillämpning otillräcklig. Natur och Miljö anser, att arbetsgruppens förslag 1) gällande förtydligande av verksamhetsidkarens skyldigheter att främja materialeffektivitet samt 3) gällande utvidgad skyldighet att erbjuda rådgivning, är bra och värda att utredas vidare.

Avsnitt 5 Utnyttjande och sluthantering av avfall

Natur och Miljö delar arbetsgruppens åsikt, att regleringen av nyttjande av avfallsmaterial kunde ses över. Möjligheterna att utnyttja återvinningsmaterialen får gärna underlättas, dock utan att miljöskyddsnivån sänks. Natur och Miljö vill dock framhäva, att fungerande källsortering är en central garanti för att återvinningsmaterial är rena och ofarliga för hälsan och miljön. Utgående från detta kunde man fråga sig om inte krav på sortering/ förbud mot blandning borde skrivas in i lagstiftningen.

Avsnitt 6 Hanteringen av samhällsavfall

Natur och Miljö anser, att principen om producentansvar, bör förstärkas för att skapa starkare incentiv för ökad materialeffektivitet. Förbundet anser vidare, att argumenten för att skapa olika system för hushållens och näringslivet avfallsströmmar (PESÄ-modellen) är svaga. Mot denna bakgrund anser Natur och Miljö, att alternativ 1) där kommunen endast skulle ha en övervakande roll eller alternativ 3) där hela avfallshanteringen skulle vara en offentlig tjänst är de bästa alternativen för vidare beredning.

Avsnitt 7 Tillämpning av avfallslagstiftning

Natur och Miljö vill inte i detta skede ta ställning till enskilda förslag, utan föreslår att arbetsgruppens förslag gällande ändringar av tillståndsförfarande beaktas vid beredningen av helhetsreformen av miljötillståndssystemet.

Avsnitt 8 Planering

Natur och Miljö stöder arbetsgruppens konklusion, att det nuvarande systemet med regionala avfallsplaner vilkas status och styreffekt är oklara, inte är ändamålsenligt. Frågan om behovet av regionala styrinstrument är länkad till frågan om den nationella planens konkretinivå och omfattning. Såvida de nationella avfallsplanerna skulle följa den modell som VALSU-arbetsgruppen nu har utarbetat, finns ett uppenbart behov av mer konkreta och bindande styrmekanismer på regional nivå i enlighet med förslag 1.

Högaktningsfullt,

Natur och Miljö rf

Bernt Nordman,
verksamhetsledare

Taggar